doi: 10.62486/agma202421

ORIGINAL

Constitutional adequacy of the Colombian disciplinary procedure contained in law 1952 of 2019, to the jurisprudential pronouncements of the Constitutional Court

Adecuación constitucional del procedimiento disciplinario colombiano contenido en la ley 1952 de 2019, a los pronunciamientos jurisprudenciales de la Corte Constitucional

Fabio Andrés Alarcon Vargas¹ *, Jhonatan Felipe Zamora Murillo¹ *

¹Facultad de Ciencias Económicas, Administrativas y Contables. Universidad Libre de Colombia. Pereira, Colombia.

Citar como: Alarcon Vargas FA, Zamora Murillo JF. Constitutional adequacy of the Colombian disciplinary procedure contained in law 1952 of 2019, to the jurisprudential pronouncements of the Constitutional Court. Management (Montevideo). 2024; 2:21. https://doi.org/10.62486/agma202421

Enviado: 24-10-2023                   Revisado: 30-01-2024                   Aceptado: 15-03-2024                 Publicado: 16-03-2024

Editor: Misael Ron

Nota: Artículo de investigación, presentado como opción de grado para obtener el título de Magister en Derecho Administrativo de la Universidad Libre de Colombia.

ABSTRACT

The Colombian State has different powers to correct or repel irregularities that arise in compliance with the purposes that the Political Constitution has enshrined as such, among which is disciplinary power as an element that contributes to the preservation of legality. within public institutions by monitoring the actions of public servants. This is how the procedure to investigate disciplinary offenses was made based on Law 734 of 2002, until the entry into force of Law 1952 of 2019, with which the General Disciplinary Code is issued, whose purpose is to unify the procedure for investigate the actions of the servers that possibly stand as fouls. Thus, several pronouncements have been made by the Constitutional Court regarding the enforceability of the aforementioned provision and some of its articles, which are analyzed in this article for the purpose of analyzing the adequacy of the disciplinary procedure contained in Law 1952. of 2019, with the constitutional postulates during the years 2019 to 2022.

Keywords: Presumption of Innocence; Legality; Criminality; Disciplinary Procedure; Constitutionality.

RESUMEN

El Estado colombiano tiene diferentes facultades para corregir o repeler las irregularidades que se suscitan en el cumplimiento de los fines que la Constitución Política ha consagrado como tales, dentro de las cuales se encuentra el poder disciplinario como un elemento que coadyuva a la preservación de la legalidad dentro de las instituciones públicas al vigilarse las actuaciones de los servidores públicos. Es así como el procedimiento para investigar las faltas disciplinarias se hacía con fundamento e la Ley 734 de 2002, hasta la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019, con la cual se expide el Código General Disciplinario, cuyo objeto es unificar el procedimiento para investigar las actuaciones de los servidores que posiblemente se erigen como faltas. Así, se han hecho varios pronunciamientos por parte de la Corte Constitucional respecto de la exequibilidad de la citada disposición y de algunos de sus artículos, los cuales se analizan en el presente artículo para efectos de analizar la adecuación del procedimiento disciplinario contenido en la Ley 1952 de 2019, con los postulados constitucionales durante los años 2019 a 2022.

Palabras claves: Presunción de Inocencia; Legalidad; Tipicidad; Procedimiento Disciplinario; Constitucionalidad.

INTRODUCCIÓN

Dentro del contexto jurídico colombiano, las actuaciones de los funcionarios públicos se regulan y controlan de diversas maneras con el fin de que se cumplan los postulados constitucionales y legales que deben orientar toda labor de quienes se encargan de efectivizar los fines del Estado. Para ello, se buscó la compilación y unificación de las normas sobre derecho disciplinario, profiriéndose la Ley 1952 de 2019, misma que además estableció nuevas bases para regular el proceso disciplinario por faltas cometidas por los servidores públicos que atentarán precisamente contra el interés jurídico y público.

Así las cosas, es importante analizar la adecuación del procedimiento disciplinario colombiano referido en la ley 1952 de 2019 aplicado a partir del comunicado proferido por la Corte Constitucional el 16 de febrero de 2023.^(1,2)

Bajo esas premisas, el problema que se pretende desarrollar en el presente artículo se condensa en el siguiente interrogante: ¿Qué implicaciones jurídicas ha tenido en Colombia el procedimiento disciplinario establecido en Ley 1952 de 2019 a partir del comunicado proferido por la Corte Constitucional el 16 de febrero 2023?

En consideración con lo anterior, la temporalidad del artículo de investigación versa entre los años 2019 y 2023, periodos entre las cuales fueron proferidas la Ley 1952 de 2019 y el comunicado objeto de referencia de la Corte Constitucional; y. su amplitud está limitada al ordenamiento jurídico colombiano, esto así, teniendo en cuenta que el objetivo es observar las situaciones jurídicas emanadas de la expedición del comunicado proferido por la Corte Constitucional.^(3,4)

En ese sentido el objetivo general planteado pretende analizar las implicaciones jurídicas que tiene en Colombia el procedimiento disciplinario establecido en la Ley 1952 de 2019 a partir del comunicado proferido por la Corte Constitucional el 16 de febrero 2023. A su vez, los objetivos específicos fueron: i) identificar el debido proceso en al área del derecho administrativo sancionatorio; examinar la facultad discrecional de la administración y el derecho disciplinario; y, iii) explicar las connotaciones en materia de derecho disciplinario a partir del comunicado de la Corte Constitucional de cara a la Ley 1952 de 2019.

Es de anotar que la investigación se rigió por los principios metodológicos de carácter cualitativo y de tipo jurídico, atendiendo que la fuente de investigación que estructura el contenido del tema es la norma y jurisprudencia constitucional y disciplinaria.

MÉTODO

La presente investigación estará orientada por los principios metodológicos de la investigación evaluativa. Por ello la investigación es exploratoria, las fuentes de información del presente trabajo son fuentes secundarias.⁽⁵⁾

RESULTADOS Y DISCUSIÓN

El Debido Proceso en el Derecho Administrativo Sancionatorio

Dentro del marco constitucional del Estado Social de Derecho, el debido proceso se erige como un principio y derecho fundamental en el artículo 29, disposición que indica que este derecho se aplica a todo tipo de actuaciones judiciales y administrativas bajo las leyes que existen previamente y conforme las actuaciones que en ellas se consagran, pudiendo aportar o debatir pruebas, controvertirlas e intervenir activamente en los procesos, incluso mediante apoderado judicial.

Se tiene entonces que, siendo la base fundamental de todo proceso, se requiere la precisa observancia y respeto de las garantías propias de este derecho, las cuales son el derecho de defensa y el derecho de contradicción. Así las cosas, se entiende el debido proceso como el conjunto de normas mínimas que protegen a quienes se someten a cualquier proceso asegurando una recta y cumplida administración de justicia, la seguridad jurídica y la fundamentación de las resoluciones judiciales conforme a derecho. la jurisprudencia constitucional ha esgrimido los parámetros mínimos del derecho al debido proceso de la siguiente manera:

“El debido proceso es el que en todo se ajusta al principio de juridicidad propio del estado de derecho y excluye, por consiguiente, cualquier acción contra legem o praeter legem. Como las demás funciones del estado, la de administrar justicia está sujeta al imperio de lo jurídico: sólo puede ser ejercida dentro de los términos establecidos con antelación por normas generales y abstractas que vinculan positiva y negativamente a los servidores públicos. Estos tienen prohibida cualquier acción que no esté legalmente prevista, y únicamente pueden actuar apoyándose en una previa atribución de competencia. El derecho al debido proceso es el que tiene toda persona a la recta administración de justicia. Es debido aquel proceso que satisface todos los requerimientos, condiciones y exigencias necesarios para garantizar la efectividad del derecho materia”.⁽⁶⁾

De las normas constitucionales y de los parámetros jurisprudenciales establecidos es importante recalcar que el debido proceso se encuentra básicamente ligado a las normas básicas constitucionales tendientes al orden justo implicado con ello asegurar que los poderes públicos constituidos sujeten sus actos, entratándose de la administración, no solamente a las normas orgánicas constitucionales sino a los valores, principios y derechos, aplicándose una costumbre jurídica tendiente a que las formalidades no primen sobre lo sustancial.

Aunado a lo anterior, el derecho al debido proceso, va vinculado a la presunción de inocencia, por lo que de conformidad con los artículos 10 y 11 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, todas las personas tienen derecho a ser oídas públicamente, con justicia y en condiciones de plena igualdad por un tribunal independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y obligaciones o para el examen de cualquier acusación en su contra; asimismo a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad, conforme a la ley y en juicio público en el que se le hayan asegurado todas las garantías necesarias para su defensa.

Adicionalmente, la norma indica que no habrá condenas por actos u omisiones que en el momento de cometerse no fueran considerados como delictivos según el derecho nacional o internacional, así como tampoco se impondrá pena más grave que la aplicable en el momento de la comisión del delito.

De otro lado, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, consagra en sus artículos 14 y 15 que todas las personas tienen derecho a ser oídas, con las debidas garantías y dentro de un término razonable, lo cual debe darse ante juez competente, independiente e imparcial, para la tramitación de causas penales o en la determinación de derechos y obligaciones civiles, laborales, fiscales o de cualquier otro carácter; adicional a que debe prevalecer el derecho de que se presuma su inocencia, hasta tanto sea determinada legalmente su culpabilidad, respetándose todas las garantías procesales dentro del principio de la igualdad.

La Facultad Discrecional de la administración y el Derecho Disciplinario

Debe advertirse que la aplicación de la facultad discrecional no es ilimitada y es donde debe aplicarse de manera basta el sistema de pesos y contrapesos expuesto por Montesquieu que impide la existencia de potestades absolutas y sin observancia del principio de relatividad, prevaleciendo el derecho al debido proceso y el principio de presunción de inocencia.

“La regla y medida de la discrecionalidad es la razonabilidad, vale decir la discrecionalidad es un poder en el derecho y conforme a derecho, que implica el ejercicio de los atributos de decisión dentro de límites justos y ponderados. El poder jurídico de la competencia para decidir equivale a la satisfacción del interés general y, por ende, a partir de la observación de los elementos fácticos se mueve la adopción de la decisión que mejor convenga a la comunidad. “No puede olvidarse que la ley en las oportunidades que autoriza el ejercicio del poder discrecional exige en todo caso que tal potestad debe desarrollarse en forma adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa!.⁽⁶⁾

La facultad discrecional entonces no significa que las autoridades administrativas puedan actuar de manera arbitraria pues debe tener presente que los poderes estatales no son un fin en sí mismo sino un medio al servicio de la sociedad y que sus decisiones surgen de la ordenación de unos hechos para lograr llegar a una finalidad. 

Generalidades del Proceso Disciplinario y Revisión Constitucional de los postulados de la Ley 1925 de 2019

Toda actuación de un funcionario público, de conformidad con el artículo 123 de la Constitución Política de Colombia, debe estar ceñida a la Constitución Política y a la Ley, es decir sus actuaciones siempre deben orientarse a cumplir con la legalidad que inspira el ordenamiento jurídico colombiano, más aún cuando se trata de personas que se encargan del cumplimiento de los fines del Estado, del servicio a la comunidad.

No obstante, debe decirse que, pese a que mandatos superiores establecen la legalidad de las actuaciones de los servidores públicos, muchas veces las mismas se ven permeadas por situaciones que atentan contra el interés jurídico y público, constituyéndose en lo que puede conocerse como una falta disciplinaria.

Así las cosas, dentro de los múltiples mecanismos de control, existe el denominado proceso disciplinario, regulado por diversas leyes, que se concretaron en la Ley 1952 de 2019, misma que fue antecedida por la Ley 734 de 2002, reguladora de la acción disciplinaria y su procedimiento.

De lo anterior se colige que es de suma importancia precisar y establecer el desarrollo del procedimiento disciplinario y lo establecido por la Corte Constitucional y por los conceptos de la misma Procuraduría General de la Nación al respecto buscando resolver como se señaló precedentemente, su justedad con esos preceptos legales.

Conceptos Generales

Como bien es sabido, todo proceso requiere el establecimiento bien sea de una petición, queja, reclamo o acción, que generalmente está en cabeza de quien resulta afectado por hechos desarrollados por determinada persona, por lo que el proceso disciplinario inicia con una queja.

Así las cosas, el proceso disciplinario se inicia a través de lo que se conoce como la acción disciplinaria, como acción, puede decirse que no escapa al concepto de esta, siendo una facultad que está en cabeza del Estado poniendo en funcionamiento el aparato jurisdiccional, buscando indagar con el objeto de descubrir la verdad, impartiendo justicia.⁷ Así las cosas, tal como lo establece la Ley 1952 de 2019, la titularidad de la acción disciplinaria se encuentra en cabeza del Estado.

A partir del presupuesto de que es una acción en sentido general, se puede decir que la acción disciplinaria entonces es, la facultad:

…que la Ley le confiere a la Procuraduría General de la Nación, al Consejo superior de la judicatura y a las oficinas de control interno, o al órgano designado para ello en cada entidad del Estado, para iniciar, adelantar y fallar una investigación o averiguación que se promueve cuando un servidor público, en razón o con ocasión o como consecuencia de su función, cargo o servicio incumple un deber, incurre en un comportamiento o realiza un acto que le está prohibido por la Ley debido a su investidura como empleado estatal.⁽⁷⁾

El proceso disciplinario, se origina bien de oficio o a petición de parte, puede darse por informe de funcionario público o bien por queja presentada por determinada persona, que someta al ente de control una actuación de funcionario público, que presuntamente hay incumplido con sus deberes constitucionales y legales, teniendo que el procedimiento se divide en varias etapas, teniendo la etapa de indagación preliminar, etapa que puede o no darse y de la que depende la investigación disciplinaria, pero él no realizarla, no conlleva al principio de presunción de inocencia.⁽⁸⁾

De igual manera, cuando se da lugar a la indagación preliminar, no necesariamente se debe dar apertura a la investigación disciplinaria: “No se trata de un requisito de procedibilidad, en el sentido de que sólo habrá investigación disciplinaria si ha habido previamente indagación preliminar”.⁽⁸⁾

Se tiene como siguiente etapa, la investigación disciplinaria, cuando de la indagación se encuentre mérito suficiente, así como un caudal probatorio que evidencie la posible comisión de la una falta, por lo que se tiene como presupuesto procesal y el caudal probatoria para que se dé la apertura de la correspondiente investigación disciplinaria, es que se tenga la certeza de la persona que pudo incurrir en la falta disciplinaria objeto de averiguación, buscando establecer si efectivamente la falta existió o no y bajo que presupuestos. No significa en modo alguno, que el hecho de realizar la apertura de la investigación disciplinaria, en contra de un determinado funcionario público, se vaya a proferir en definitiva un fallo en su contra, pues el proceso disciplinario debe permitir el desarrollo del derecho de defensa y el hecho de que la presunción de inocencia no se desvirtúe hasta que no se demuestre lo contrario. De allí, puede darse el procedimiento del auto de cargos, en el que debe delimitarse la falta disciplinaria, su intensidad o el archivo de la investigación, indicando la doctrina:

La decisión de archivo puede darse en cualquier momento de la actuación cuando la prueba que obra en el proceso demuestra la existencia de la certeza de la configuración de la causal que sirve de fundamento de la determinación. Al momento de la evaluación de la investigación, el archivo procede por cuanto no se cuenta con los medios de convicción que sirvan de soporte para la providencia de acusación.

El pliego de cargos, por su parte, es la determinación con fundamento en la cual se inicia la fase del juzgamiento. Es un (sic) pieza fundamental para el proceso, en tanto concreta la imputación jurídico-fáctica enrostrada al investigado. Esta decisión, tiene como presupuesto probatorio la demostración objetiva de la existencia de la falta y la presencia de medios de convicción que comprometan la responsabilidad del investigado.⁽⁸⁾

Es importante precisar, que el derecho sancionatorio surge con el auge de las funciones del Estado y la complejidad de la sociedad, por lo que de cara a que servidores públicos como particulares ejecutaran labores propias del Estado, surgió el derecho disciplinario, con la finalidad de poner en cabeza de las autoridades administrativas un poder sancionatorio, que persigue la garantía del orden jurídico, a través de las sanciones disciplinarias, que buscan dar cumplimiento a decisiones administrativas⁽⁹⁾ y los fines del Estado, la responsabilidad de los funcionarios públicos al tenor de los artículos 6, 122 y 123 de la Carta Política de Colombia, así como la competencia del Legislador para la regulación de la responsabilidad de las autoridades, efectivizándose la tutela de los principios de la función pública.

Pero esa potestad disciplinaria no puede desligarse de otros preceptos constitucionales, como el principio de legalidad que en materia disciplinaria se concreta en tres aspectos tales como el deber de que haya una ley previa que tipifique una acción como falta, la reserva de la ley y la tipicidad de las infracciones disciplinarias, ésta que determine de manera clara, expresa y de manera inequívoca, con la teleología de menguar la discrecionalidad de la interpretación por parte de la Administración. Ahora la potestad disciplinaria, difiere de la penal, en el sentido que las leyes definen la falta y conceden mayor amplitud al fallador para adelantar el proceso de adecuación de la conducta en el procedimiento sancionatorio.⁽¹⁰⁾

Pronunciamientos de la Corte Constitucional sobre la exequibilidad de la Ley 1952 de 2019

The Constitutional Court has analyzed the exequibilidad of some articles of Law 1952 of 2019, specifically pronouncing on the presumption of innocence and the qualification of the faults; in that sense, it has been verified that article 14 of the mentioned normative provision, in the expression: “During the disciplinary action all reasonable doubt will be resolved in favor of the disciplinable subject when there is no way to eliminate the responsibility”.⁽¹¹⁾

Regarding this aspect, it is necessary to specify that constitutionally, the presumption of innocence as provided in Article 29 of the Constitution, which allows protecting a person from the arbitrariness of the State, especially when through its sanctioning power, which is applied in administrative proceedings in consideration of the constitutional block that also enshrines them, as is the case of Article 8 of the American Convention on Human Rights and Article 14 of the International Covenant on Civil and Political Rights, which have been ratified by Colombia and entail that it is the State as disciplinary investigator who has the burden of disproving the presumption of innocence of the person prosecuted and not with the contribution of any means of evidence, but that which has been legally obtained.⁽¹²⁾

It is also required that in the development of the disciplinary process, the disciplined person is not forced to disprove his innocence to such an extent that his silence cannot be taken as indications or confessions of responsibility.⁽¹³⁾ The means of proof must be consolidated to demonstrate unequivocally the disciplinary responsibility that is charged, since, as in criminal law, reasonable doubts must be resolved in favor of the person being disciplined, a consequence that has been recognized by high courts in Colombia, such as the Council of State.

This general rule allows for exceptions introduced by the Legislator, which means that the burden can be reversed by presuming fraud or guilt under strict conditions, such as the fact that it is not a presumption of liability, and for this, the fact of which the guilt of the subject is predicated must be duly proven. In addition to this, they must be built from experience and logical reasoning, not from fiction, and must obey the effective protection of higher interests⁽¹³⁾; despite this, the presumption of innocence implies the application of an unbreakable rule, which is that any doubt must be resolved for the benefit of the investigated.

This parameter arose from the analysis of the constitutionality of Article 6 of Law 200 of 1995, whose wording indicated that when doubts arose in the disciplinary process, the same would be resolved in favor of the defendant, being declared constitutional when it was found that this precept aimed to make effective the presumption mentioned above, since only when the evidence indicates otherwise, the disciplinary sanction would be plausible.⁽¹⁴⁾

Already in 2002, Law 734 established the presumption of innocence, indicating that when doubts are evidenced in the case of the investigation, the same would favor the disciplined, which is consistent with the provisions of Article 128 of the same Law, which indicates that in these cases the burden of proof corresponds to the State; Article 142, in turn, stipulated that a ruling could not be issued without finding evidence that would lead to the certainty of the existence of the offense and therefore the disciplinary responsibility of the defendant.

In the words of the Constitutional Court: 33.  In short, presuming a person’s innocence under investigation by a state authority is one of the constitutional guarantees of the fundamental right to due process. This guarantee applies to judicial sanctioning proceedings, such as criminal and disciplinary proceedings of the disciplinary jurisdiction, and to administrative proceedings that may lead to convictions or administrative sanctions, including, among others, disciplinary sanctions issued by administrative authorities, such as the Office of the Attorney General of the Nation and the internal disciplinary control offices. From the presumption of innocence derives, among other consequences, that the State has the burden of proving the elements of liability and, therefore, in the event of non-compliance with this burden due to absence, objective contradiction, or insufficiency of evidence, the natural consequence of presuming innocence is that reasonable doubts must be resolved in favor of the person under investigation. This rule results from the conclusion that it was impossible to disprove the presumption of innocence because it was impossible to reach a rational conviction of responsibility devoid of reasonable doubts, i.e., those that objectively arise from the analysis and comparison of the evidence in the file. Thus, although exceptionally, in matters other than disciplinary matters, it may be.

Colophon of the above, the presumption of innocence is paramount when setting the north of the disciplinary investigation because only the legally obtained evidence is the one that may blur such a situation. Now, article 14 of Law 1952 of 2019, which condenses the General Disciplinary Code, established: The person subject to discipline is presumed innocent and must be treated as such as long as his liability is not declared in an enforceable judgment. During disciplinary proceedings, any reasonable doubt shall be resolved in favor of the person subject to discipline when there is no way to eliminate responsibility.⁽¹¹⁾

The rule in question transcends what is already regulated by laws 200 of 1995 and 734 of 2002. However, in line with the analysis made by the Constitutional Court (2019), it imposes the burden of proof on the defendant. Although in the legislative process, it is not possible to identify the intention of the legislator, the truth is that the first part evidences the application of the presumption of innocence but introduces a regulation that attacks this precept since it is said that the doubts are resolved in favor of the defendant when his responsibility is not disproved. The presumption of responsibility implies that the elements of a sanctioning decision are proven.⁽¹⁵⁾

For the collegiate, the challenged rule is inconsistent with the principles that are predicated in the rest of the normative text because, as it is noted, the responsibility of the disciplined is presumed, but not his innocence, going against articles such as 147, which states that the responsibility of proving the disciplinable offense is in the head of the State who must collect the evidence legally and persuasively If there is hard evidence, the innocence of the accused must prevail. The presumption of responsibility must not be applied, contrary to the provisions of Article 29 of the Political Constitution of Colombia, Article 8 of the American Convention on Human Rights, and Article 14 of the International Covenant on Human Rights.

Thus, the presumption of innocence stands as a founding basis of the disciplinary procedure, verifying that Law 1952 of 2019 ratified the provisional suspension as a measure to be adopted within the disciplinary process, analyzing this figure in contrast with international pronouncements.

It is therefore indicated that the provisional suspension within the disciplinary procedure is a measure that can be taken before the trial can be extended with the final judgment and is condensed in a reasoned administrative act that can be appealed within the same action as through the means of control of the CPACA, It is applicable when the person being disciplined is a public servant in the exercise of an office, is also accused of serious or grave misconduct, and there are solid elements of judgment from which it can be inferred that he may interfere in the investigation, that he may continue committing the misconduct or repeat the commission of the same, and that he is in the general interest.^{(16,17,18,19,20)}

It must also be specified that the provisional suspension is not a definitive decision or an indication that the judgment will result in a conviction. However, it proceeds to protect the general interest without the defendant interfering in the development and continuity of the process.

This decision has been controversial in the framework of the Inter-American System on Human Rights, where it is referred that this suspension goes against fundamental and political rights when applied to elected officials, finding that the bodies that make up the Inter-American System of Human Rights, especially the Inter-American Court, within its contentious work, has made some relevant pronouncements on political rights, interpreting the American Convention on Human Rights, specifically the provisions of Article 23 and Article 6 of the Inter-American Democratic Charter, noting that while it is true that there is no specific system or modality to ensure participation and democracy, States can regulate broad and diverse activities to make them effective; Among these, it even includes restrictions on the political rights of those elected, as in the case of Yatama v. Nicaragua.⁽²¹⁾

In the case above, clarifications were made on political rights indicating that by Article 23 of the American Convention on Human Rights, specifying that the State must guarantee the enjoyment of political rights, which implies that the regulation of the exercise of such rights and their application must be by the principle of equality and non-discrimination, and must adopt the necessary measures to ensure their full exercise, without restrictions for those who were popularly placed in those functions.^(22,23)

Thus, in the case of Castañeda Gutman v. Mexico, Mr. Castañeda alleged the violation of his rights because he could not run as an independent presidential candidate. After all, Mexican law required that he be presented by a political party.⁽²⁴⁾ In that case, the Court emphasized: - “Article 23 of the American Convention must be interpreted as a whole and in a harmonious manner so that it is not possible to set aside paragraph 1 of said article and interpret paragraph 2 in isolation, nor is it possible to ignore the rest of the precepts of the Convention or the basic principles that inspire it in order to interpret said norm.” “The provision indicating the grounds on which the use of the rights in paragraph 1 may be restricted has as its sole purpose - in light of the Convention as a whole and its essential principles - to avoid the possibility of discrimination against individuals in exercising their political rights.” “The power of States to regulate or restrict rights is not discretionary but is limited by international law, which requires compliance with certain requirements which, if not respected, transform the restriction into illegitimate and contrary to the American Convention.

In the case of López Mendoza v. Venezuela, the Court directly applied Article 23(2) when deciding whether the sanction of disqualification imposed in a disciplinary proceeding processed by an administrative authority, such as the Comptroller’s Office of that country, and the consequent impossibility of registering his candidacy for a popularly elected position was compatible with the Convention. In particular, the Court ruled on the restrictions to political rights, such as the right to be elected and the judicial guarantees provided to the citizens. About political rights, it pointed out that a sanction of disqualification from holding public office is a restriction to political rights and, by Article 23 of the American Convention, this is only admissible when it stems from “a conviction by a competent judge in criminal proceedings” and given that, in this case, there was neither a competent judge nor a criminal conviction, it considered that the State’s actions did not comply with the requirements of Article 23 of the Convention. About the judicial guarantees enshrined in Article 8 of the Convention, the Court examined both the administrative process and the judicial remedies that were subsequently used and determined that the duty to provide reasons for the decisions and, thus, the right to a defense, as well as the foreseeability of the sanctioning process was ignored in the administrative venue since the period for imposing the sanction was unreasonable. In conclusion, the Court declared that Articles 8(1), 23(1)(b), and 23(2), about Articles 1(1) and 2 of the Convention, were violated.⁽²⁵⁾

Corollary to the above, it is held in the case before the Court that conventionally protected political rights have a strict and restricted regime of restrictions for the Inter-American jurisprudence. Such restrictions can only take place in the cases explicitly indicated by the text of Article 23.2 of the Convention so that they are not susceptible to extensive interpretations at the domestic level and even less so when it comes to popularly elected officials since it would ignore the judicial precedent mentioned above, by the parameters established therein, according to which only a criminal judge can decree sanctions to hold public office after a procedure that incorporates judicial guarantees, such as the existence of an effective judicial remedy to resolve disagreements with the ruling.

Some of the rules that the Court has established in this matter are condensed in that both administrative sanctions, as well as criminal sanctions are an expression of the punitive power of the State and that sometimes they may have a similar nature, that this power can only be exercised when strictly necessary to protect legal assets from the most serious attacks that damage or endanger them, and that in a democratic system, it is therefore necessary to take extreme precautions to ensure that punitive measures are adopted with strict respect for the basic rights of individuals and after careful verification of the actual existence of the unlawful conduct; and, especially, that all bodies exercising functions of a materially jurisdictional nature must adopt fair decisions based on full respect for the guarantees of due process established in Article 8 of the Convention.

One of the cases closest to this scenario in Colombia, the case of suspension of the then mayor Gustavo Petro Urrego, decided by the Court, is the case of Ricardo Canese v. Paraguay, in which Mr. Canese was subjected to criminal proceedings that the Court considered to have violated his rights to freedom of expression and the guarantees of due process. Based on this process, Mr. Canese was judicially prevented from leaving the country for over eight years. In that case, the Court used the test of verification of restrictions to rights to determine the nature of the judicial measure adopted against Mr. Canese.⁽²⁶⁾. In particular, the Court referred to:

· Requisito de legalidad en una sociedad democrática. El Estado debe definir de manera precisa y clara mediante una ley los supuestos excepcionales en los que puede proceder una medida como la restricción de salir del país. La falta de regulación legal impide la aplicación de tales restricciones, puesto que no se encontrará definido su propósito y los supuestos específicos en los cuales se hace indispensable aplicar la restricción para cumplir con alguno de los fines indicados en el artículo 22.3 de la Convención, así como también impide al procesado presentar los alegatos que estime pertinentes sobre la imposición de tal medida. No obstante, cuando la restricción se encuentre contemplada por ley, su regulación debe carecer de ambigüedad de tal forma que no genere dudas en los encargados de aplicar la restricción permitiendo que actúen de manera arbitraria y discrecional realizando interpretaciones extensivas de la restricción, particularmente indeseable cuando se trata de medidas que afectan severamente bienes fundamentales, como la libertad.

· Requisito de necesidad en una sociedad democrática. Las medidas cautelares que afectan el derecho de circulación del procesado deben tener un carácter excepcional, ya que se encuentran limitadas por el derecho a la presunción de inocencia y los principios de necesidad y proporcionalidad, indispensables en una sociedad democrática. La jurisprudencia internacional y la normativa penal comparada coinciden en que para aplicar tales medidas cautelares en el proceso penal deben existir indicios suficientes que permitan suponer razonablemente la culpabilidad del imputado y que se presente alguna de las siguientes circunstancias: peligro de fuga del imputado; peligro de que el imputado obstaculice la investigación; y peligro de que el imputado cometa un delito, siendo esta última cuestionada en la actualidad.

· Requisito de proporcionalidad en una sociedad democrática. La restricción al derecho a salir del país que se imponga en un proceso penal mediante una medida cautelar debe guardar proporcionalidad con el fin legítimo perseguido, de manera que se aplique solamente si no existe otro medio menos restrictivo y durante el tiempo estrictamente necesario para cumplir con su función.

CONCLUSIONES

En conclusión, este análisis detallado del marco legal colombiano, centrado en la Ley 1952 de 2019 y los pronunciamientos de la Corte Constitucional, revela la trascendental importancia de adherirse a los principios del debido proceso y la presunción de inocencia dentro del procedimiento disciplinario aplicado a los funcionarios públicos. Resalta la necesidad imperante de que la facultad discrecional ejercida por la administración esté limitada por los principios de razonabilidad y proporcionalidad, garantizando así la protección efectiva de los derechos fundamentales.

El artículo evidencia cómo la correcta aplicación de la Ley 1952 de 2019 debe reflejar una coherencia con los principios constitucionales y convencionales, especialmente en lo que respecta al respeto por la presunción de inocencia y la carga probatoria. Además, subraya la relevancia de interpretaciones judiciales y legislativas que aseguren la alineación de la práctica disciplinaria con los estándares de justicia y legalidad, dentro de un marco que promueva un equilibrio entre la protección del interés general y el resguardo de los derechos individuales.

Finalmente, este estudio pone de manifiesto la importancia de una revisión continua y crítica de la legislación y su aplicación, enfatizando la necesidad de adaptaciones normativas que respondan a los desafíos emergentes en el ámbito disciplinario, siempre en búsqueda de un equilibrio entre la eficacia administrativa y el respeto irrestricto a los derechos humanos y principios democráticos. Este equilibrio es esencial para fortalecer la confianza en las instituciones del Estado y asegurar una administración de justicia que sea verdaderamente justa, imparcial y conforme a derecho.

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FINANCIACIÓN

No existe financiación para el presente trabajo.

CONFLICTO DE INTERES

Los autores declaran que no existe conflicto de interés.

CONTRIBUCIÓN DE AUTORÍA

Conceptualización: Fabio Andrés Alarcon Vargas, Jhonatan Felipe Zamora Murillo.

Investigación: Fabio Andrés Alarcon Vargas, Jhonatan Felipe Zamora Murillo.

Metodología: Fabio Andrés Alarcon Vargas, Jhonatan Felipe Zamora Murillo.

Administración del proyecto: Fabio Andrés Alarcon Vargas, Jhonatan Felipe Zamora Murillo.

Redacción-borrador original: Fabio Andrés Alarcon Vargas, Jhonatan Felipe Zamora Murillo.

Redacción-revisión y edición: Fabio Andrés Alarcon Vargas, Jhonatan Felipe Zamora Murillo.